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4月28日，中央政治局会议提出要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

7月24日，中共中央政治局召开会议，提出要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。1

进入2023年以来，城中村改造受到中央政策持续关注。城中村改造在各类城市更新类别中能够带动的投资效应较为明显，且大城市城中村仍有一定待改规模，在当前保增长背景下其重要性更加突出。本专题结合对当前政策及相关资料的梳理，形成如下解读视角。

1、基本概念

城中村是指农村耕地被国家收走后，剩下的宅基地被快速发展的城区包围形成的城市中的农村聚落。在过去数十年我国快速城市化进程中，大量村庄被包纳入城市建成区中，同时还保留村庄的部分特性，形成城与村对立交错在一起的“城中村”现象。城中村具有建筑密度高、出租现象普遍、外来人口较多、村委会自治、土地产权归集体所有等特征。

2、政策出台背景

在城市更新的不同类别中，老旧小区改造是近几年政策持续在发力的方向，从中央自地方相关政策密集出台。但城中村改造虽然各城市较早就开始，但主要以各自行动为主，并未形成从中央到地方的完整政策体系和实施细则。

因此，现阶段在超大特大城市积极稳步推进城中村改造是我国开展存量提升，实施城市更新行动，推动新型城镇化和城乡融合过程中的重要抓手。

其实，国家发改委早在2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务提到，要在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动……因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。2022年，国家发改委继续提出要“因地制宜改造一批大型老旧街区和城中村。”因此，本次政策也是对国家近年来关于“三区一村”改造思路的延续和深化。

3、关于改造的目的

目前没有明确的内容，但可以从《广州城市更新条例》（全国首个将出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例）征求意见的方向看出此轮城中村改造要达到的效果。从广州城中村改造条例征求意见的内容可以看出，未来城中村改造的目的是多元化的，现阶段重点要加强住房保障和人才安居、传统产业转型升级、加强历史文化保护等方面，特别是保障房方面的建设放在了第一位。

《广州市城中村改造条例》公开征求意见方向主要集中在8个方面：（1）关于通过城中村改造加强住房保障和人才安居的意见或建议；（2）关于城中村传统产业转型升级的意见或建议；（3）关于在城中村改造中加强历史文化保护的意见或建议；（4）关于在城中村改造中加强树木保护的意见或建议；（5）关于城中村改造有关补偿安置和权益保障的意见或建议；（6）关于通过收回集体土地使用权、开展国有土地上房屋征收、行政裁决等方式解决城中村改造拆迁补偿争议的意见或建议；（7）关于通过城中村改造将集体土地转为国有土地的意见或建议；（8）关于城中村改造的其他意见或建议。

4、关于实施主体

各地模式差异会比较大。城中村改造在我国已经过20多年的实践，各地进程不同。根据政府的财政实力、集体经济实力、城中村本身的区位，现行城中村改造模式主要有政府主导模式、市场主导模式、村集体主导模式。结合此次政策提到的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式”来看，实施主体也会比较多元化，仍然会基于各地实际，适用不同的模式。

5、关于改造模式

虽然政策提到要积极创新改造模式，但过去的实践路径本身也是可以参考的。从过去城中村改造的模式来看，不同地区的差异较大。部分用地比较紧张的地区，对存量用地的盘活有较高的要求，再加上城市房地产市场有需求支撑，倾向于采取拆除重建的方式，过程中市场主体承担资金的供给。例如，在广东省部分城市前期完成的旧村改造主要采取此种模式。但是，未来的改造模式将更加多元化。例如，在当前租购并举的背景下，深圳也在推进城中村统租。

6、关于改造强度

2021年住建部就已发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。……原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。因此，我们认为未来超大特大城市城中村改造是否受此政策的限制，一是要看该村是否属于政策约束的城市更新单元（片区）内，二是要看城市所处的发展阶段（部分减量发展的城市增量建设控制较严），三是要看城中村所处的城市中的位置（位置越特殊越容易受到新建规模限制），四是要整体结合各城市城中村造规划与城市总体发展规划的协同情况。目前，从青岛、济南、长沙等已发布城中村改造规划的城市来看，大部分城市城中村的改造包括“拆旧建新”及“综合整治”两种方式，部分城市城中村改造以全面改造为主，综合整治为辅。

7、关于改造节奏

意见强调“坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。因此，从节奏来看应该是长周期的安排。对比棚改来看，2008年，中央出台的扩大内需十项措施中明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造作为保障性安居工程的主要内容全面启动，直到现在部分城市仍在开展。城中村改造同样不是中短期的行为，部分城市的改造周期甚至会拉长到10年以上。

8、关于改造体量

部分城市已出台城中村改造相关规划或计划，部分城市较少提及城中村改造。根据第七次人口普查数据，目前我国共有7个超大城市（城区常住人口1000万以上）和14个特大城市（城区常住人口500-1000万）。7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。14个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。以下针对这部分城市分析城中村改造潜在的体量。

（1）广州：旧村改造是“十四五”期间广州城市更新的重中之重，根据《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，广州未来三年将推动83条村、五年183条村、十年将推动约400条村的改造。

（2）深圳：深圳的城中村面积就有350平方公里，约占2035年总规划建设用地1105平方公里的32%。今年深圳市启动城中村保障性住房规模化品质化改造提升行动，计划在2023年推进4.9万套（间）。

（3）北京：2022年5月，北京发布《城乡结合部减量发展三年行动计划》，集中梳理确定了近200个项目，其中朝阳区、丰台区、海淀区、大兴区等是重点区域。从北京主城区的村庄数据来看，目前主城区村庄也主要分布在朝阳、海淀、丰台。

（4）成都：成都市住房和城乡建设局发布《成都市城市更新建设规划（2022-2025）》公开征求意见稿，提出将成片推进城市更新，按照“少拆多改，注重传承”的原则，推进31片城中村改造。2023年《政府工作报告》目标任务责任分解方案——用好城中村改造引导资金池，改造城中村2448户、棚户区3062户、老旧院落616个。

（5）重庆：重庆较少提及城中村改造。关于棚户区方面，2023年到2025年，重庆全市将实施城镇棚户区(危旧房)改造三年行动计划，预计改造棚户区8.3万户。根据文件，重庆将支持有条件的区县推行“房票”等货币化安置方式。支持区县通过集中购买和盘活市场存量房等方式筹集棚改安置房源，按安置房源的实际购置和安置价款计税，并按规定享受国家棚户区改造、房屋征收等方面的有关税收优惠政策。

（6）上海：据上海市住建委数据，截至2022年年底，全市待改造的城中村点位数为679个，约涉及10.7万户居民。2023-2025年计划安排新启动30个“城中村”改造项目，每年新启动10个改造项目。

（7）天津：未获得相关公开信息。

（8）武汉：未获得相关公开信息。

（9）杭州：杭州市从1998年就开始推进城中村改造，2004年，杭州颁布了《关于继续深入开展撤村建居与城中村改造的实施意见》。2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”，提出“十三五期间基本完成主城区246个城中村改造”目标。截至2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。至此，杭州市主城区“城中村”改造基本完成。今年5月11日，杭州发布《关于全面推进城市更新的实施意见》提出要“深化城中村改造工作”，预计未来仍有一定的体量。

（10）南京：未获得相关公开信息。

（11）济南：济南市政府办公厅印发《济南市城市更新专项规划（2021-2035年）》——城中村主要分布在小清河沿线及二环西路两侧，宅基地总占地面积约23.7平方公里，涉及约7.27万户村（居）民。以多种更新方式推动城中村改造。二环以内、城市建设重点片区和城市重大设施建设涉及的城中村采取拆除重建方式，注重生态保护和文化传承，整合土地资源，保障产业用地供给及重要设施建设。其他一般地区的城中村，通过综合整治方式改善基础设施，消除安全隐患，增加公共服务设施，提升空间品质，改善人居环境。

（12）郑州：郑州市的城中村改造从2003年启动。2010~2015年，郑州市共启动拆迁村庄627个，动迁175万人，全域范围内保持着每年拆迁100多个村的进度。

（13）合肥：2020年以来，全市改造老旧小区、城中村超2100万平方米，受益群众超20万户……要开展城中村改造三年攻坚行动，组建工作专班，实行赛马机制，加快推进重点片区改造，力争剩下的104个城中村改造，在“十四五”末实现基本清零。

（14）东莞：2023年，东莞召开以深度城市化推动城市建设高质量发展动员大会，提出未来5年推动90个旧村改造。

（15）西安：西安曾被称为是城中村堆起来的城市，在城市更新、能级提升过程中，城中村拆迁改造一直都是重中之重。

（16）沈阳：较少公布城中村改造相关信息。

（17）青岛：全市计划利用三年时间新启动改造69个城中村项目，截至2023年5月已启动41个，仅用一年多的时间即完成三年攻坚计划的近60%；58个续建项目已完工25个，其中13个项目、1.2万户居民顺利回迁。2023年全年计划新启动19个城中村改造项目、涉及1.4万户。

根据《青岛市城市更新专项规划（2021-2035 年）》，青岛城中村采取拆除重建为主、改造提升为辅的更新方式。城市建设重点片区、城市重大设施建设涉及的城中村，采取拆除重建的方式，注重生态保护和文化传承，整合土地资源，保障公共基础设施建设及产业空间供给；其他区域的城中村可通过改造提升的方式改善基础设施，消除安全隐患，增加公共服务设施，提升空间品质，改善人居环境品质。

拆除重建为主的城中村更新，按照绿色、低碳、宜居的要求，建设功能复合、持续发展的城市未来社区，成为青岛新一代居住社区典范。

建立整村更新的实施机制，采取政府统筹、市场运作、村民参与的模式，建立健全城中村更新协商平台，按照城市结构重塑、片区功能提升、产业迭代升级等综合要求，落实上层规划功能、布局等要求，对城中村进行整体筹划，根据市场需求、村民意愿、政府财政状况，合理确定拆除重建范围、规模和实施时序。

（18）长沙：《长沙市城市更新专项规划（2021-2035）》——长沙六区一县范围内现状有城中村74 处，占地面积约为15.54平方公里。城中村改造以完善配套和环境为目标，全面改造为主，综合整治为辅，积极引导原农村集体经济组织发展转型升级，提高城市化建设质量。

（19）哈尔滨：较少公布城中村改造相关信息。

（20）昆明：截至2022年9月，昆明市纳入全市改造计划的395个城中村已改造完成125个，已启动拆迁或改造165个。2023年拟启动44个城中村改造。

（21）大连：较少公布城中村改造相关信息。

9、关于改造的作用

主要是政策提到的改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展等方面。第一，改善民生方面，政策提到要优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造；第二，扩大内需方面，城中村改造产生的投资效应明显，基于过去的实践，从拉动投资的角度看，城中村改造（特别是部分改造涉及拆除重建）在各类城市更新类别中能够带动的投资效应较为明显，且大城市规模仍在，在保增长背景下其重要性更加突出；第三，推动城市高质量发展方面， 城中村本身就是我国前期快速城镇化过程中遗留下来的历史问题，也是“城市病”的一种表现形式，随着我国城市进入高质量发展阶段，越来越凸显城中村发展的不平衡性，城中村社会秩序不稳定、居住环境差等问题亟需通过更新改造实现空间优化。因此，开展城中村改造，能够确实提高我国新型城镇化质量，进一步提高城市承载力、宜居性；第四，此次指导意见的出台也将为此前较难推进的城中村改造注入了新的活力，有利于部分历史遗留难点项目的解决，促进城市建设由外延扩张转向内涵发展。

此外，城中村改造也将产生部分新增的商品房购房需求。考虑到城中村改造的住房需求主要来源于家庭户，可基于可能涉及到的改造户数进行推算。以下仅为示例，不代表实际情况。

测算示例：如果按全面改造模式为主进行假设的话，21个城市平均按照1个城市有200个待改造城中村体量计算，每个城中村按照大概200户算，单个城市大概有4万户的改造规模，假设5年完成改造，每年涉及到的改造数量为8000户。即使按照100%转化为商品房，大概一年一个城市能产生0.8万套的新增购房需求。按照21个城市2022年平均新房成交套数大概9万多套的基数来算，整体占比不到10%。考虑到一线城市及库存去化周期短的二线城市项目倾向采取安置房模式，实际影响只会更小（当然，并不排除个别城市影响较大的可能性存在）。如果以综合整治为主，预计产生的新增购房需求更加有限。此外，推进节奏方面，城中村改造将按照成熟一个推进一个的方式进行，也难以在短期对房地产销售市场带来集中影响。

10、存在的困难和挑战

（1）土地-销售-运营链条要能够转起来，整理出来的土地要能够通过出让或运营回收资金，弥补改造成本。如果土地供求体系循环不畅，整个进程就会受阻；（2）比较容易拆或整治的村庄其实前几轮都逐步开展，目前留下的都是硬骨头，难度也相应更大；（3）城中村改造的周期长、体量大，涉及的流程多，更需要大规模、低成本、长周期的资金注入。但目前提到多渠道筹措改造资金意味着就现阶段资金的主要来源仍未明确，如果没有强有力的财政支撑或社会资本参与，很难形成大规模、可持续的投资；（4）城中村改造要有效推进往往需要有重大事件驱动，否则很难形成规模。例如杭州G20、西安全运会前，均开展了城中村改造攻坚行动。

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中指研究院“城市更新课题组”目前已为中海、卓越等城市更新标杆企业提供定制化服务。2020年，结合新时代中国城市更新需求，中指研究院与广东省三旧改造协会、中国人民大学城市更新研究中心、卓越集团共同发起，首次发布了《2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告》，推动中国城市更新进入指数评价时代。2022年，中指研究院主持撰写《山城印记·万巷更新——2022重庆城市更新发展报告》并于“2022川渝住房城乡建设博览会暨城市更新论坛”重磅发布。

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